Cada cuatro años los partidos políticos incluyen el tema de los permisos en su plan de gobierno. Cada cuatro años la intención es 'agilizar el proceso de permisos', sin embargo, según los resultados del doing business index, estamos peor hoy que hace 10 años. Del puesto 33 que ocupamos en el 2008, estamos hoy en el puesto 65.

El problema es el resultado de un modelo gubernamental obsoleto que mantiene la formulación de políticas (el diseño de una nueva ley) y la ejecución (la implementación tecnológica) como dominios separados, con habilidades e incentivos completamente diferentes. Estamos perpetuando de esta forma modelos deficientes que en nada benefician a los ciudadanos. Cada vez que esto ocurra en la siguiente ponencia, me referiré a ello como una ‘fórmula no ejecutable'.

Sin embargo, existe una mejor manera de hacer las cosas. Una fórmula donde la ejecución satisfactoria de un trabajo se paga por resultados y no por el tiempo trabajado. En vez de presupuestar 6,000 horas a $95 la hora, se remunera por cada transacción exitosa. Al final del día, un producto que funciona es la métrica definitiva del éxito. Para lograr potenciar este tipo de trabajo, es importante tener el peritaje a nivel legislativo y ejecutivo capaz de mantener apertura en los proveedores y potenciales modelos de servicio. Aquí la historia de dos modelos que se han desarrollado paralelamente y lo que ha ocurrido con ambos. Además, levanto cuestionamientos sobre derechos de propiedad de gobierno que parecen haber pasado a manos privadas.

Trasfondo

2009 - Ley del Sistema Integrado de Permisos o SIP

La Ley Núm. 161 del 1 de diciembre de 2009, dio paso a la creación del Sistema Integrado de Permisos (SIP). Este sistema, denominado PeMaS, por sus siglas en inglés (Permit Management System), permitía solicitar: Permisos de urbanización, Consulta de construcción, Recomendaciones (Endosos), Certificaciones de salud y seguridad entre otros. Previo a esta ley, los sistemas eran basado en archivos. No había visibilidad ni flujos de trabajo mecanizado.

El trabajo de PeMaS fue llevar el proceso a uno digital. La inversión en contratos relacionados a permisos y desarrollo económico para la ejecución de este proyecto bajo la administración de Luis Fortuño sobrepasó los $6M. Principalmente, la contratación fue a dos empresas:

Xtrategic - $5.1M

Everis - $935k

Total - $6.0 M

El sistema operó con retos tratando de superar la inercia de los viejos modelos de trabajo. En el 2013 entró la nueva administración y se revisó el gasto mensual en el que incurría la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) para mantenimiento, hosting y operaciones del SIP, que rondaban en los $85k mensuales. Esto no incluía servicios de desarrollo o mejoras al software.

2013 - Ley de Empleos Ahora y el Super SIP

Con la firma de la 'Ley de Empleos Ahora' se definieron nuevos requerimientos técnicos y funcionales que serían incorporados a la actual plataforma tecnológica de la OGPe. Hubo retos en dicha implementación, ya que incorporaba la fórmula no ejecutable.

Esta ley se legisla para que funcionalidades de moderada complejidad estuviesen listas a 30 días de la aprobación de la ley. Luego se pasó la encomienda a OGPe de transformar su sistema de permisos a uno más eficiente, ágil y confiable, que le permitiera tanto a la empresa privada como al gobierno, alcanzar las metas dispuestas de creación de empleos.

Conscientes de la necesidad de reducir costos y apoderarse del SIP, la OGPe contrató los servicios de Fusionworks para que los apoyarán en el proceso de transferencia de conocimientos, manejo de incidencias y en la administración (hosting) del SIP.

Fusionworks ejecutó los servicios a un costo aproximado de $45k mensuales, una reducción de casi 50% del costo original. Luego de varios meses observando la funcionalidad, rendimiento y facilidad de uso, la OGPe concluyó que ciertos componentes de SIP debían ser modificados, reemplazados o reprogramados para atemperarse al nuevo programa de gobierno.

De aquí es que nace el Super SIP, mucho más robusto, fácil de utilizar y sobre todo flexible. El SIP carecía de la funcionalidad y agilidad que los técnicos de la OGPe exigían para facilitar la emisión de permisos de forma expedita. En este nuevo desarrollo se reescribió gran parte del desarrollo anterior bajo un nuevo ‘framework' abierto (BPM de Activiti) y un nuevo servicio de almacenamiento en Amazon Web Services.

Actualmente, el Super SIP se encuentra en producción desde principios del año 2014 generando ingresos acumulados que aproximan los $10M y sobre 80,000 trámites radicados. Fue desarrollado en tecnología de código abierto lo que resulta en cero costos de licenciamiento anual. Su costo anual de mantenimiento ronda los 240k en servicios o 20k mensuales.

En retrospectiva, durante estos 8 años la inversión para el desarrollo del sistema de manejo de permiso fue alrededor de $8.5M solo a nivel de contratación:

2009 - 2012

Xtrategic $5.1M

Everis $935k

2013 - 2016

Fusionworks $2.5M

Total $8.5M

Veamos ahora una fórmula donde la ejecución satisfactoria de un trabajo se paga por resultados y no por el tiempo trabajado.

Renovaciones Online y un nuevo modelo transaccional

Paralelo al trabajo del Super SIP, entre el 2013 - 2015 se implementó un sistema renovaciones de permisos conocido como RenovacionesOnline.com. OPGe y su director, Alberto Lastra, tenían a Bomberos y su jefe, Ángel Crespo, en espera de un módulo de inspección. Crespo quería poder manejar sus inspecciones de manera digital. Se supone que ese desarrollo se cubriera con la inversión de OGPe en el Super SIP. La realidad era que Super SIP no alcanzaba a implementar las funcionalidades que requería Crespo. Bomberos no tenía presupuesto y dependía de lo que OGPe pudiera hacerles. En medio de este problema apareció una solución - Renovaciones Online.

RenovacionesOnline.com es un sistema modular de transacciones y renovaciones de trámites. El sistema facilita la prestación de servicios al sector privado en nombre del Gobierno. Se implementó como ‘beta' en Bomberos y Salud Ambiental a un costo de $1.

El proveedor es el responsable de desarrollar la tecnología que permite tener los formularios, flujos, cobros, certificados, registros y validaciones de cualquier renovación accesible 24/7 de manera digital. No hay tal cosa como un change order donde se factura adicional. El proveedor es responsable de los cambios. El modelo de RenovacionesOnline.com es cobrar un convenience charge con cada renovación, que fluctúa de entre $5 a $10 dependiendo del trámite.

Cuando se evaluó en el 2014, se interpretó como un ‘impuesto' aplicado al servicio específico que consume ese usuario. Si el sistema no funciona, no se pierde nada. Si no genera transacciones, el proveedor no gana nada tampoco. Es una alternativa sin incurrir en el riesgo de pagarle a un proveedor para que entregara un producto que puede o no hacer el trabajo. Ante los resultados previos del gobierno gastando millones al año en tecnología con resultados mediocres, se le dio el visto bueno a esta nueva alternativa.

La implementación de este sistema resultó en un incremento a los ingresos en ambas agencias de entre 20% a 40%! Hubo más de 47,000 aprobaciones en el 2018. Bomberos subió de $3.4M a sobre $4M en recaudos. Aquí un informe que resume los trámites en bomberos en el 2018.

En la actualidad, RenovacionesOnline.com es el sistema nervioso de ambas agencias, y facilita enormemente que puedan cumplir con las regulaciones además de proveer herramientas de supervisión para los empleados.

Renovaciones Online es lo que conoceríamos hoy como un verdadero 'GovTech company'. Tiene un modelo parecido a lo que Open Counter ofrece desde California. Es el tipo de proyecto que un Secretario de Desarrollo Económico debería estar impulsando como modelo de exportación de servicios. Por el contrario, el proyecto está marginado y pisoteado, incurriendo en gastos legales para sobrevivir.

El problema de las renovaciones estaba resuelto. Era cuestión de seguir optimizando el sistema de permisos y mantenerlo coexistiendo con el de Renovaciones Online. A este último se le podrían agregar más funcionalidades de renovaciones sin costo para el erario.

El 'Single Business Portal'

Con la nueva administración de Ricardo Rosselló, afortunadamente, se decidió continuar con la plataforma desarrollada por Fusionworks. Estaba dando resultados y podría escalar a las futuras necesidades. El Super SIP manejaba sobre 50 tipos de permisos, certificaciones y otros trámites. En ese momento, estaba procesando más de 80,000 transacciones anuales y generaba sobre $10M en ingresos. Lo que hoy día se conoce como el Single Business Portal (SBP) en realidad es el 'Super Sip'. El único cambio es en quien le provee mantenimiento y desarrollo.

Se contrató a la firma E3 Consulting, cuyo fundador era socio en la difunta Xtrategit, quien trabajó en los sistemas de permiso bajo Fortuño. El primer contrato de mantenimiento para el sistema, que ahora se llamaría el Single Business Portal fue de $729k. Según se desprende de uno de los contratos, estimaron unas 6,000 horas de mantenimiento y apoyo para un total de $60k mensuales:

Tomen nota: Super SIP se mantenía con $20k a $40k mensuales. Es el mismo sistema.

En lo que va de cuatrienio, se ha contratado a E3 Consulting por sobre $3M para servicios de procesamiento electrónico de datos relacionados a sistemas de permisos. Durante todo este tiempo, el Gobierno ha creado un nuevo reglamento repleto de fórmulas no ejecutables para intentar centralizar el proceso de renovaciones. Han creado un problema donde no lo había. Peor aún, es sorprendente la cantidad de trabajo que se excluye a E3 de responsabilidad, aquí un ejemplo:

Este es el tipo de trabajo que resulta medular para integrar esfuerzos de intercambio de datos con cualquier otra entidad envuelta en el proceso. Esto incluye desde Hacienda, el Depto. de Justicia y Recursos Naturales, hasta el Instituto de Cultura y los municipios. La meta del SBP es centralizar todo trámite de permiso y renovaciones. Para lograrlo, están desmantelando un sistema complementario (Renovaciones Online) para que todo se procese por el SBP. Entonces, pregunto:

Si el proveedor no es capaz de hacer este tipo de integraciones en esos $3M, para qué lo están contratando?

A nivel de contratación, seguimos sumando:

2009 - 2012

Xtrategic $5.1M

Everis $935k

2013 - 2016

Fusionworks $2.5M

2017 - 2019

E3 Consulting $3.0M

Total $11.5M

Tomen Nota: El costo de RenovacionesOnline.com al Gobierno de Puerto Rico ha sido de menos de $10 dólares

Preguntas y Cuestionamientos

El Single Business Portal y Renovaciones Online pueden y deben coexistir. Se puede y se debe mantener la operación de una agencia de gobierno de la manera más costo efectiva posible, con el mayor rendimiento posible. Con el SBP como único sistema en función no es posible hacerlo.

Puede hacer su función mientras se complementa de lo que ya ofrece Renovaciones Online sin tener que reinventar la rueda y botar dinero. Si el enfoque es en el usuario, bajo la métrica de pagar por resultados, la decisión de posicionar SBP como único sistema en función es académica.

Voy más allá - Renovaciones Online tenía la capacidad de mecanizar el permiso de Hacienda de Licor y Cigarrillo, sin costo para el gobierno, teniendo ya toda la clientela de renovaciones listas para tramitarlo.

Por qué el Gobierno decide invertir en un módulo de esta índole en vez de complementarlo con lo que ya hacía Renovaciones Online?

Por qué deciden eliminar Renovaciones Online como alternativa de uso para quienes renuevan sus permisos?

Por qué cambiaron la dirección del sistema de OGPE.PR.gov a InvestPR.org?

Al entrar al SBP, hay un enlace que te lleva a un PDF con el siguiente comunicado. Al oprimir en la dirección que aparece debajo, el sistema te redirige a Investpr.org.

Tomen Nota: InvestPR.org aparece registrado bajo Edward Calvesbert.

Como es posible que el dominio de un sistema de misión crítica del gobierno de Puerto Rico esté controlado por un ciudadano privado?

Próximos Pasos

El SBP ahora entra en una nueva fase de desarrollo con Evertec. Curioso que luego de $3M en asesoría y mantenimiento al sistema, E3 Consulting no fue seleccionado para desarrollar nuevos flujos y formularios al sistema. Sacaron F en la puntuación entre los proponentes que participaron.

Por cierto, las especificaciones de este RFP que ganó Evertec están repletas de expectativas irreales, comenzando con que el sistema debe estar listo para el 1 de enero según dispone una ley repleta de fórmulas no ejecutables.

Conclusión

La verdad es que no todas las fallas en los sistemas son deliberadas. Es en parte el resultado de un modelo obsoleto que como bien enunciamos en la introducción, mantiene el diseño de las nuevas leyes y su posterior ejecución como dominios separados. El impacto de este modelo obsoleto se exacerba en una era digital donde todo con lo que uno interactúa está en constante evolución. En muchos casos (por no decir todos), las habilidades de diseño y desarrollo digital no son existentes a nivel de formulación. No sé el ‘ratio', pero seguramente hay 40 asesores legales por cada programador o diseñador de servicios digitales a nivel legislativo.

Los legisladores deben dejar de ver el problema de permisos como algo que necesita una solución. Este problema es muy complejo para 'resolverse' con texto en un papel que luego es 'Ley'. Lo que debe haber es adelantos en la dirección correcta, que hacen poco a poco el proceso menos difícil y más amigable para los comerciantes, mientras optimiza los recaudos. Por otro lado, el Puerto Rico Innovation Technology Service debe de hacer valer su nueva autoridad en ley. Si su enfoque está centrado en mejorar los servicios al usuario, deben responder y fiscalizar sobre las decisiones que se están tomando en relación a las renovaciones.

Renovaciones Online es un modelo probado donde se paga por resultados, no por tiempo. Un producto que funciona es la métrica definitiva del éxito. Se debe mantener apertura en los proveedores y los modelos de servicio para asegurar que no se bloqueen tecnologías y métodos nuevos y más efectivos.

*El autor fue Principal Oficial de Informática (CIO) del Gobierno de Puerto Rico.