La agricultura y la industria creativa son dos de los sectores donde no es así.

La mayoría de los sectores y actividades económicas favorecidas con distintos tipos de incentivos gubernamentales en Puerto Rico están produciendo beneficios positivos para el país, concluye el estudio “Evaluación del Desempeño de Incentivos Económicos”, realizado para el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC), que compartió sus resultados.

El estudio, informó el secretario Manuel Cidre, fue comisionado a la firma Abexus Analytics y cubre los distintos programas de incentivos. Destaca que los ingresos fiscales generados suman $3,270.1 millones, mientras que los generados por corporaciones extranjeras incentivadas de la industria de la manufactura, alcanzaron los $2.3 mil millones, “representando un retorno de inversión (ROI) positivo y significativo”.

Dicho retorno de inversión general para toda la economía no fue ofrecido debido a la amplia diversidad y diferencias en los incentivos, programas y tipo de beneficios, lo que hace altamente inexacto ese cálculo.

El mismo se estimó, sin embargo, para las distintas actividades económicas individualmente, produciendo resultados positivos para varios sectores de la manufactura, la actividad de exportación de servicios, los inversionistas residentes (antigua Ley 22), y el turismo.

El balance negativo se ubicó, por otro lado, en la agricultura, las industrias creativas y los incentivos contributivos a médicos.

El informe reconoce que las políticas de incentivos de Puerto Rico tienen una historia compleja y recuerda que desde la década de 1950 se han incentivado varios sectores y actividades. Resalta que “la mayoría de los decretos tributarios actualmente vigentes fueron otorgados en los últimos 25 años a través de diversas legislaciones que se han promulgado desde 1997…. A pesar de esto, los concesionarios han hecho la transición a las versiones más recientes de cada incentivo aplicable, de acuerdo con la Ley 60”.

Se aclara, además, que todos datos recopilados corresponden al período más reciente disponible: 2020, aunque algunos conjuntos de datos estaban disponibles para 2021 y 2022.

Otro elemento importante es que la amplia recopilación de datos se hizo a través de documentos provistos mediante la colaboración de agencias como el Departamento de Hacienda, la Compañía de Turismo, el Departamento de Agricultura, el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM) y el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, entre otras.

“Este estudio refleja los resultados del retorno de inversión de los incentivos. Aunque la agencia había realizado otros estudios, nunca había recopilado y creado una base de datos tan robusta como la de este análisis en el que se utilizaron declaraciones de impuestos estatales y municipales, informes de planillas de empleo, informes anuales y datos de los beneficiarios de los programas. Este tipo de esfuerzo se convierte en un instrumento esencial para la toma de decisiones de política pública y para el monitoreo y la fiscalización de los incentivos”, apuntó Cidre.

Todos los tipos impositivos preferenciales, las exenciones fiscales, los créditos fiscales y las subvenciones en efectivo se incluyeron como costos en estos análisis. Se explicó que el costo de cada programa asociado a las tasas preferenciales del impuesto sobre ganancias se midió con base en la tasa más alta posible que podría imponerse, minimizando al mismo tiempo los efectos negativos (pérdida de empleo y actividad económica), indicó el subsecretario del DDEC, Humberto Mercader.

Señaló que para este estudio se realizó un análisis de costo de oportunidad real, que sirvió para estimar con precisión el costo de aquellos incentivos que otorgan tasas contributivas preferenciales.

Este análisis, explicó, incluye por otro lado, y como beneficios para el país, una amplia gama de impuestos como el impuesto sobre ganancias, el impuesto sobre ventas brutas, el impuesto a la propiedad y los impuestos sobre transacciones entre empresas, entre otros. Además, los ingresos tributarios también incorporan la contribución sobre ingresos de los trabajadores y el Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU) atribuible al empleo directo, indirecto e inducido.

Las empresas foráneas

En este caso se tomaron como beneficios la carga contributiva total de Puerto Rico, incluyendo el impuesto sobre la ganancia corporativa, el pago de regalías y el impuesto especial bajo la Ley Núm. 154-2010 (Ley 154), el impuesto sobre ventas y usos (IVU) y los impuestos pagados por los individuos. Esos ingresos o beneficios totalizaron $2,653,034,865 en el 2022

Por el lado de los costos se incluyó la tasa reducida de impuesto corporativo de un 4%, y los demás descuentos en impuestos municipales, aquellos sobre la propiedad y los “créditos contributivos”. Esto totalizaron en ese mismo año 2022 unos $1,823,027,911, para un beneficio positivo de sobre $830 millones.

Empresas domésticas

En este análisis se utilizaron los mismos renglones que en el anterior, excluyendo solo el impuesto especial bajo la Ley 154. Aquí los beneficios o ingresos se estimaron en $531,902,37, mientras que los costos de los incentivos se fijaron en un cercano $503,963,918, por lo que se mantuvo también positivo en el 2022.

Aquí el costo mayor fue la tasa corporativa preferencial de un 6%, que representó unos $258,655,398.

Servicios de exportación

Igualmente con los mismos componentes, excluyendo en este caso también el impuesto especial bajo la Ley 154, además del pago de regalía de los beneficios, se obtiene también un resultado positivo.

Los beneficios se fijaron en $418,318,496, mientras que los costos ascendieron a $356,089,622. A pesar de que la tasa contributiva promedio en esta actividad es de 8%, fue también el elemento de mayor costo para el país en el 2022, ascendiendo a -$259,103,309.

Incentivo de inversionista residente

Este incentivo se trata en el estudio de una forma distinta pues son básicamente contribuyentes individuales y no empresas las que están haciendo negocios en Puerto Rico.

Se explicó que las principales fuentes de información para este análisis fueron las declaraciones de impuestos (para todos los datos financieros) y los informes anuales presentados al DDEC (como datos complementarios).

Se asumió que el costo de este incentivo sería otra tasa preferencial que podría haberse aplicado manteniéndose competitiva a nivel internacional.

Precisa el informe que “los beneficiarios de la Ley 22 están sujetos a un impuesto sobre las ganancias de capital del 5% para las ganancias acumuladas antes de mudarse a Puerto Rico y reconocidas al menos 10 años después de convertirse en residentes bona fide de la Isla. Por esta razón, se eligió una tasa objetivo del 4% para las ganancias de capital, dividendos e intereses, como los impuestos que podrían haber sido recaudados por el Gobierno de Puerto Rico, y como tal, son el costo principal hipotético de este incentivo”.

Otra dificultad que presentó este análisis es el hecho de que estos residentes no tienen un requisito específico de creación de empleos, aunque por el lado positivo se resaltó que el programa está muy entrelazado con los objetivos programáticos de la Ley 20. “Es decir, las personas que se trasladen a Puerto Rico también podrían establecer un negocio en la Isla y exportar servicios a otras jurisdicciones bajo la Ley 20. Por lo tanto, el número exacto de empleos generados por cada concesionario es difícil de contabilizar, ya que esto requiere establecer los concesionarios específicos de la Ley 22 que también son beneficiarios de la Ley 20”.

Para estimar el empleo creado por estos hubo que acudir entonces a los que son beneficiarios de la mencionada Ley, así como cualquier otro que tuviera una empresa que esté recibiendo algún otro incentivo económico o contributivo.

Ello entonces se comparó con los informes sometidos por estas empresas al Departamento del Trabajo y Recursos Humanos.

El resultado de unificar y comparar todas esas fuentes de datos resultó en que había 2,660 decretos activos ese año 2022, para un alza sobre los 2,313 del 2021. Estos establecieron para entonces 1,015 negocios en la Isla; 793 de ellos tenía decretos con la Ley 20 y otros 41 tenían empresas locales con otros decretos.

Ese ejercicio resultó en que estos inversionistas habrían creado 8,266 empleos directos en ese año y generado otros 19,304 empleos indirectos.

Otro de los beneficios que se resalta es que 761 de estos individuos reportaron una donación ese año; el total de donativos ascendió a $10,736,010 para un promedio de $14,034 por individuo.

Ello se suma a las contribuciones personales pagadas ($144 millones); aquellas por ganancias de capital ($33 millones); y el IVU por consumo ($25 millones). Ello totalizó $201,407,332.

Ello contrasta con un costo de $184,433,621, que toma en cuenta las tasas reducidas que le aplican a los intereses; dividendos y ganancias de capital, comparando en todos los casos con lo que serían los ingresos si las respectivas tasas fueran al menos de un 4%.

Industrias creativas

Este es otro caso donde cambian los parámetros de análisis de beneficios y costos de los incentivos activos. Se señala que los beneficios asociados a esta industria son el IVU, los impuestos que pagan las personas empleadas durante la filmación o desarrollo del proyecto, el 20% que se cobra en impuesto a los no residentes y algunos otros cargos.

Además de las categorías mencionadas, se supone que pagaban al Gobierno el 12.6% en concepto de impuestos generales.

“Generalmente, el Gobierno de Puerto Rico recupera solo la mitad de la inversión realizada en la industria. Dada la naturaleza del crédito fiscal, que representa un gran costo como porcentaje de la inversión (40%-55%), así como las exenciones fiscales sustanciales, es difícil para el Gobierno de Puerto Rico generar un retorno positivo de la inversión sin una presencia y/o infraestructura más permanente de la industria. Un ejemplo sería el establecimiento de un estudio de cine local, con retención de propiedad intelectual e ingresos constantes reportados localmente”, se indica.

En este caso el beneficio entre los años del 2020 al 2022 se estimó en $51,857,066, mientras que los costos totalizaron en ese periodo $102,687,811.

Turismo

El listado de incentivos en este sector es también extenso. Incluye la exención del 90% en el impuesto sobre la ganancia; 4% de impuesto sobre la renta en la Ley 60; exención del 75% en el impuesto sobre la propiedad; 50% exento del impuesto municipal sobre el consumo (impuesto sobre las ventas brutas) y otros impuestos municipales; créditos fiscales para el 30%-40% de las inversiones elegibles; y exención del 100% del impuesto sobre los dividendos.

A pesar de ello se estimó un rendimiento de inversión positivo, pues a esos ingresos a tasas reducidas se les suman el impuesto sobre habitación; las contribuciones personales de los empleados y oficiales; y el pago de ese personal en IVU por su consumo.

Esa comparación resultó en beneficios de $140,301,079, frente a costos ascendentes a $135,894,001.

Agricultura

Este es el otro sector que el costo de sus incentivos supera los beneficios que producen. Los primeros se estimaron en $39,886,25, cifra que es muy superior a los $10,674,785 en beneficios.

En este contexto, el secretario del DDEC reconoció que hay incentivos que responden a políticas públicas que persiguen fines sociales, no necesariamente el beneficio económico y que el gobierno asume ese costo. Afirmó que se busca promover nuevas actividades en estos sectores que aún registran rendimientos negativos para moverlos al lado positivo.

Expresó finalmente que “la complejidad inherente de los programas de incentivo contributivo de Puerto Rico a menudo ha dado lugar a malentendidos en discusiones públicas, especialmente en lo que se refiere a los verdaderos costos y beneficios de dichas políticas. Los incentivos fiscales, por su naturaleza, implican intrincados cálculos de ingresos no percibidos, beneficios económicos potenciales, y los impactos cualitativos sobre el desarrollo local”.

El discurso público, agregó, “a veces simplifica estos aspectos en resultados binarios: beneficioso o perjudicial, sin reconocer la interacciones económicas matizadas en el trabajo. Un sistema centrado en los datos es esencial para desentrañar estas complejidades, ofreciendo una visión clara de cómo los incentivos cambian las actividades económicas, influyen en los comportamientos corporativos y afectan los ingresos del gobierno”.

Kevin González, de Abexus Analytics, destacó que la metodología que utiliza este informe representa un avance significativo en la evaluación de incentivos económicos.

“Es un esfuerzo novel donde se combinan las destrezas de 'analytics', economía y desarrollo económico. Los análisis realizados integran información económica, contributiva, y sectorial, lo cual evidencia un esfuerzo de colaboración entre las principales agencias custodias de los datos económicos de la Isla”.